« Les parlements ont tout intérêt à œuvrer en faveur de cette coopération fiscale »

Dans quelle mesure l’étape franchie le 8 octobre est-elle majeure pour la fiscalité internationale ?

Cette Déclaration sur la solution reposant sur deux piliers pour résoudre les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie est la continuité de travaux initiés début 2012-2013 par l’OCDE, dans le cadre du projet, dit « BEPS ». Avaient alors été définies 15 actions afin de lutter contre l’érosion des bases fiscales et le transfert de profits et assurer un meilleur alignement entre allocation de profits et création de valeur. Ce nouveau volet, « BEPS 2.0 », va encore plus loin. Le 8 octobre dernier, 136 juridictions (sur les 140 membres que compte le Cadre inclusif OCDE/G20 sur le BEPS) représentant plus de 90 % du PIB mondial ont adhéré à la Déclaration qui actualise et finalise l’accord politique conclu en juillet visant à réformer en profondeur les règles fiscales internationales. Quatre pays – le Kenya, le Nigéria, le Pakistan et le Sri Lanka – n’ont pas joint la Déclaration. En revanche, contrairement au mois de juillet, l’Estonie, la Hongrie et l’Irlande ont finalement rejoint le mouvement. L’accord devrait permettre la réallocation entre les pays concernés de 125 Mds$ de bénéfices pour environ 100 multinationales afin qu’elles acquittent leur part de l’impôt dans les juridictions où elles exercent leurs activités et réalisent des bénéfices ; et 150 Mds$ de recettes fiscales supplémentaires.

Que va changer cet accord en matière de taxation des multinationales ?

La Déclaration intègre deux piliers :

Le premier pilier vise à ce qu’une partie des droits d’imposer soit allouée par les juridictions de siège des multinationales concernées au profit des juridictions de marché (i.e. juridictions dans lesquels elles exercent des activités commerciales), qu’elles y aient ou non une présence physique. Concrètement, les multinationales dont le chiffre d’affaires mondial dépasse 20 Mds€ et dont la rentabilité est supérieure à 10 % seront concernées par ce pilier. Et 25 % des bénéfices dépassant le seuil de 10 % seront réattribués aux et imposés par les juridictions de marché. Des droits d’imposer concernant plus de 125 Mds$ de bénéfices devraient ainsi, au titre du pilier 1, être réattribués chaque année aux juridictions de marché. S’il est vrai que la réallocation des bénéfices dans le cadre du pilier 1 ne s’applique qu’à une centaine de multinationales, il s’agit des plus rentables. Dès lors, étendre le champ d’application de cette règle pour y inclure davantage d’entreprises n’augmenterait pas nécessairement de manière significative le montant des bénéfices réaffectés, mais ajouterait de la complexité. Néanmoins, il existe une disposition permettant d’étendre le champ d’application après 7 ans, une fois qu’il y aura du recul sur la mise en œuvre.

Le deuxième pilier introduit quant à lui un impôt mondial minimum sur les sociétés, dont le taux a été fixé à 15 %. Ce nouveau taux d’imposition minimum s’appliquera aux entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires d’au moins 750 M€ et devrait générer chaque année environ 150 Mds$ de recettes fiscales supplémentaires à l’échelle mondiale.

Soulignons que les États seront liés par les obligations qui reflèteront l’accord politique. Ce n’est pas un menu à la carte ! Il n’est pas prévu de mécanismes d’options et de réserves, à l’exception de ceux prévus dans l’accord politique, comme par exemple, l’option pour la résolution des différends.

Que prévoit le plan de mise en œuvre ? Le calendrier prévu est-il raisonnable compte tenu des contraintes internes de chaque États ?

Le plan détaillé de mise en œuvre qui a été accepté par les juridictions prévoit un calendrier ambitieux afin de garantir une mise en œuvre effective des mesures dès 2023.

Sur le premier pilier, la mise en œuvre requiert une convention multilatérale, en cours d’élaboration, que les pays signeront à la fin du 1^er trimestre 2022, en vue d’une mise en œuvre effective en 2023. Une fois ratifiée par l’ensemble des Parlements des pays concernés, cette convention multilatérale servira d’instrument à la mise en œuvre du nouveau droit d’imposition. Cette convention sera également garante de la suppression des dispositions en lien avec toutes les taxes sur les services numériques et autres mesures unilatérales existantes – dont la « taxe Gafa » en France –, ce qui contribuera à apaiser les tensions commerciales, notamment avec les États-Unis. Marquant une première étape dans ce sens, le 21 octobre, la France, l’Autriche, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni et les États-Unis se sont mis d’accord sur le principe du retrait de leurs taxes sur les services numériques, en contrepartie de quoi les États-Unis ont accepté de supprimer leurs mesures de rétorsion commerciale. Ceci illustre le fait que le multilatéralisme permet de réduire les tensions commerciales avec un accord, faisant lui-même partie de l’accord global prônant le démantèlement des mesures unilatérales existantes ; et donc mettre fin aux tensions commerciales. C’est une excellente nouvelle.

La mise en œuvre de pilier 2 ne requiert pas une telle convention et chaque État est tenu de l’introduire dans sa propre législation. Des règles types destinées à donner effet à l’impôt minimum seront définies par l’OCDE d’ici la fin du mois de novembre 2021, de même que la disposition conventionnelle type visant à mettre en œuvre la règle d’assujettissement à l’impôt. Nous sommes totalement dans le respect du calendrier. Un instrument multilatéral sera ensuite élaboré d’ici mi-2022 afin de faciliter l’intégration de cette règle dans les conventions bilatérales.

La procédure suivie pour adopter les deux piliers n’est-elle pas une atteinte à la démocratie puisqu’il est attendu que les parlements de chaque juridiction concernée acceptent les règles sans pouvoir les amender ?

La réponse est non. En réalité, la coopération entre juridictions est un moyen de renforcer la souveraineté des États. J’appelle cela le « tax paradox ». En l’absence d’accord international, les parlements peuvent voter ce que bon leur semble en matière de fiscalité, mais la souveraineté est nominale et non réelle parce que les entreprises qui sont globales mettent leurs profits où elles le désirent. Pour que les parlements disposent d’un vrai pouvoir de détermination de la fiscalité nationale de leurs résidents, la coopération est primordiale. Et cette coopération fiscale ne sera réelle que via l’instauration de règles communes permettant de renforcer in fine la souveraineté de chaque pays. Les parlements ont tout intérêt à œuvrer en faveur de cette coopération fiscale sans laquelle ils perdent tous leurs droits d’imposer et leurs pouvoirs au profit des paradis fiscaux.

Comment, en l’absence de pouvoir de sanction, l’OCDE peut-elle garantir que tous les pays ayant signé la Déclaration l’appliqueront concrètement ?

Le plan détaillé de mise en œuvre prévoit justement des dates butoirs concrètes et ambitieuses pour garantir la mise en œuvre pratique de la solution convenue.

Les incitations en matière de potentiel de recettes fiscales pour le 1^er pilier varient en fonction des juridictions concernées. Les juridictions qui sont plus des juridictions de marché que des juridictions de siège n’ont aucun intérêt fiscal à ne pas l’appliquer. Le Nigéria, qui n’a pas adhéré à l’accord renonce par exemple à des gains s’élevant à environ 250 M$ par an. Ce choix est discutable.

À l’inverse, les juridictions de siège avec un marché limité pourraient voir un impact négatif sur leurs recettes fiscales. Il est certain que la non-adhésion de certains pays où sont localisés les profits résiduels, comme l’Irlande ou Singapour, aurait pu poser un problème. Les États pourraient répondre à cette pression par des mécanismes qui pénaliseraient les entreprises allant dans des pays qui ne participent pas à l’accord.

Le deuxième pilier est extrêmement robuste. Il suffit que seule l’une des deux juridictions en bout de chaîne taxe pour le pilier ait son effet intégral. Il est donc indifférent que les juridictions intermédiaires d’une chaîne n’aient pas adhéré à l’accord. Même si l’une de ces entreprises parvient à transférer ses bénéfices vers un paradis fiscal, ces bénéfices seront malgré tout imposés à un taux minimum de 15 %. Il était essentiel d’avoir, pour la bonne application du pilier deux, une masse critique de juridictions qui taxent, soit parce que ce sont les juridictions de résidence des sièges des entreprises, soit parce que ce sont des juridictions où les bénéfices prennent leur source. Avec 136 pays dans la Déclaration, nous avons manifestement cette masse critique.

Quid des élections qui pourraient changer la donne dans le cas où la nouvelle majorité ne soutiendrait pas le projet ?

La question de la ratification d’une convention multilatérale et ou de l’application en droit interne du pilier deux est entière pour tous les pays. Néanmoins, il s’agit d’un sujet largement bipartisan, structurant et l’on voit mal des pays se mettre à l’écart d’un tel accord. Je ne pense donc pas que des changements de majorité puissent les conduire à en sortir.

Concernant les États-Unis, la situation est un peu plus complexe en raison de la séparation des pouvoirs. Peu importe l’alignement de la majorité présidentielle et des parlementaires, l’exécutif peut prendre des engagements politiques, mais le législatif ne sera jamais lié par ces derniers. Néanmoins, l’hypothèse de travail est que les États-Unis ratifieront cette convention. Notre calendrier de mise en œuvre est conçu en partie pour répondre à cette contrainte, avec une ratification de la Convention multilatérale prévue avant les mid-term elections se tenant l’an prochain.

Pour contourner le dispositif, les pays ne peuvent-ils pas instaurer des incitatifs, tels que des mécanismes de subvention ?

C’est possible, mais le risque est faible. Donner une incitation fiscale revient, pour une juridiction, à ne pas percevoir des impôts d’une multinationale qui y fait beaucoup de profits et les a localisés là-bas. Ne pas taxer des profits ayant un lien assez faible avec un territoire n’est pas un problème pour leur population. En revanche, reverser des montants pouvant s’élever à plusieurs milliards d’euros ou de dollars à des multinationales après avoir perçu leurs impôts serait beaucoup moins acceptable. Je ne vois personne accepter que soient reversés des montants extrêmement élevés à des entreprises très profitables, parce qu’elles ont juste un siège où viennent de temps en temps quelques exécutifs de la société. Par ailleurs, les subventions sont bien régulées par l’OMC et font l’objet d’une attention particulière des parlements des pays.

Sans l’adhésion de l’Estonie, Hongrie et Irlande, l’accord serait-il allé plus loin ?

L’accord reflète un niveau de compromis global et l’on ne peut pas dire que des concessions particulières aient été faites par l’un de ces pays ou par l’OCDE. En juillet, l’Irlande avait par exemple déclaré qu’elle ne pourrait pas adhérer à l’accord définitif si le taux d’imposition minimum était supérieur à 15 %. Le taux qui a été finalement retenu n’est pas supérieur, mais il ne s’agit en aucun cas d’un compromis. Définir un taux supérieur aurait été irréaliste et n’aurait pas débouché sur un accord emportant autant de pays.

Quant aux deux autres États ayant signé la Déclaration, ce n’est certainement pas au prix de concessions majeures qui auraient permis à l’OCDE de mieux faire et d’aller plus loin. L’instauration d’une période transitoire sur certains points de l’accord leur a sans doute permis de rejoindre la dynamique. Par exemple, une période transitoire de 4 ans a été accordée à l’Estonie pour le régime des distributions, ce qui les aide un peu politiquement.