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Les grèves, émeutes et mouvements populaires : une réponse ambiguë à un risque chronique

Par Par Emmanuèle Lutfalla, associée responsable de la pratique Assurance et Réassurance, et Giovanni Volpe, Signature Litigation.

Un samedi parisien moderne ressemble régulièrement à des stations de métro fermées, des rues bloquées et à un cortège de manifestants laissant souvent derrière lui des dégâts et des blessés. Le 5 décembre 2019, une grève des transports a d’ailleurs été lancée en signe de protestation contre la réforme des retraites proposée par le gouvernement. En France, les grèves, les émeutes et les mouvements populaires (GEMP) sont devenus un risque chronique. Aux yeux des assureurs, cela pourrait représenter un risque propre à cette époque, dont l’assurabilité dépend de l’interprétation qui en est faite par les juridictions.

Un flou définitionnel au détriment des assureurs ?

L’article L. 121-8 du Code des assurances prévoit que « l’assureur ne répond pas, sauf convention contraire, des pertes et dommages occasionnés soit par la guerre étrangère, soit par la guerre civile, soit par des émeutes ou par des mouvements populaires ». Les parties optent souvent pour cette disposition supplétive de volonté dans leurs contrats d’assurance. Une définition récente de l’émeute fait référence aux : « soulèvements populaires accompagnés de violences en réaction à une mesure gouvernementale ou à la situation d’une partie de la population, en vue d’obtenir de l’autorité, la réalisation de revendications économiques, politiques ou sociales » tandis que la doctrine considère qu’un mouvement populaire ressemble plutôt à un « mouvement spontané ou concerté d’une foule désordonnée causant des dommages ».

L’on constate l’émergence d’une tendance jurisprudentielle des juridictions civiles qui n’hésite pas à voir des émeutes ou des mouvements populaires dans des contextes pouvant manifestement donner lieu à des débats de qualification. En 2016, la Cour de cassation a condamné un assureur à indemniser les conséquences d’un incendie provoqué par trois jeunes dans l’enceinte d’un lycée ignorant le caractère planifié des actions commises. Plus récemment, la Cour a considéré que les dommages résultant d’actions accomplies par le Front de Libération National de la Corse constituaient bien un « attentat », au sens de la police litigieuse, mais aussi un « mouvement populaire », contraignant ainsi l’assureur à indemniser au titre de ladite garantie.

Bref, la manifestation de troubles sociaux est appréhendée de façon large par les juges lorsqu’ils sont amenés à se prononcer sur des clauses contractuelles de garantie dérogeant à l’article L. 121-8 du Code des assurances.

Qu’en pense le juge naturel de l’État ?

L’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure prévoit un régime spécial de responsabilité sans faute de l’État du fait des « dégâts et dommages résultant de crimes et délits commis à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens ». La doctrine administrative utilise la périphrase suivante pour regrouper les deux notions : « groupe de personnes s’étant rassemblées et agissant, d’une certaine façon, ensemble », laissant aux juges une marge d’appréciation importante mais nébuleuse.

Dans leurs opérations de qualification, les juges prennent en compte de façon très restrictive le nombre de personnes, les lieux et le temps où les agissements se sont déroulés, ainsi que leur caractère prémédité. En 2011, le Conseil d’État avait retenu la qualification d’attroupement concernant des dégradations commises par une foule rassemblée à l’occasion des émeutes de Clichy Sous-Bois, mais refusé de qualifier d’attroupement la destruction d’un gymnase par l’embrasement d’une voiture bélier à la suite d’actions « ayant été commises selon des méthodes révélant leur caractère prémédité et organisé ». En 2018, le Conseil d’État a jugé que la responsabilité de l’Etat ne peut pas jouer en raison du caractère prémédité de violences et de dégradations commises par une foule en Nouvelle Calédonie.

Ainsi, le critère de la préméditation devient une arme de qualification aussi puissante qu’aléatoire. Devant la multiplication des épisodes de violence sociale, une plus grande clarté serait souhaitable pour mieux comprendre l’implication potentielle de l’État et des assureurs.

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